示意圖：Image via Shutterstock.com

被稱為「公務員」並不是一種讚美。這個詞讓人直接聯想到思想僵化、心胸狹窄、麻木不仁、冷血無情、缺乏主動，尤其是墨守成規。這些特質已經深植在我們的集體想像之中，甚至成了對公務員的既定印象。根據《新牛津英語辭典》，公務員不只是指「政府部門的官員」，更具體一點來說，是指那些被視為「只關心程序正確，而忽略民眾需求的人」。《韋氏辭典》告訴我們，這個詞通常用來指涉「在僵化制式的官定程序中被肯認的政府官員」。而線上字典Dictionary.com則進一步將定義上綱到價值判斷的範疇：「一個只按固定例行程序行事，而不用智識裁量的官員。」

公務員就是具有這些貶抑的特質，而這些特質大多是從所屬組織中承襲而來。大衛．福斯特．華萊士（David Foster Wallace）在談到公務體系時，自認為代表「多數平凡的美國人」發言：「當時我討厭也害怕他們······基本上把他們看成大型、折磨人且冷漠的機器──他們『真的』就跟機器一樣，墨守成規且不知變通。」他接著描述在公務機關內工作的人，似乎受到組織的特質潛移默化：「公務體系這個詞，我主要會聯想到一個在櫃檯後方面無表情的人，不聽我對任何問題或情況的說明，只一味機械式地參照一本不近人情的操作手冊，然後在我的申請表蓋上一個號碼。這號碼意味著我將要經歷進一步乏味、令人沮喪的麻煩或虛耗時光。」

這是俄羅斯電影導演謝爾蓋．艾森斯坦（Sergei Eisenstein）的素描，可以作為華萊士名言的完美寫照（圖一）¹。作品標題很貼切，名為《官僚》（The Bureaucrat）。這幅素描描繪了一個肩膀寬闊的禿頭男子，有鬍子，沒脖子，透過有色眼鏡由上往下看，同時舉起手像是在說「不」。它畫在一張印有官方標誌的紙上，上面布滿密密麻麻的小字，幾乎融成一片單色背景。手稿上的文字既是一個官員的樣貌，又是一堵懾人、難以捉摸、不好親近的詞彙牆。

艾森斯坦認為其素描是某種諷刺的縮影：用幾筆簡單的筆觸畫出來，捕捉各種社會人物背後的「核心特質」。在這幅圖中，公務員不僅是公務體系的產物，還體現了公務體系不停產出文書作業的傾向，並擬人化了其嚴峻和威嚇的特質。公務體系和公務員，一個完美的組合，吸引著許多作家以此為創作主題，如喬治．庫特林（Georges Courteline）、尼古拉．果戈里（Nikolai Gogol）、法蘭茲．卡夫卡（Franz Kafka）、喬治．歐威爾（George Orwell）、納吉布．馬赫福茲（Naguib Mahfouz）、烏帕馬紐．查特吉（Upamanyu Chatterjee）和伊斯梅爾．卡達雷（Ismail Kadare）。這一種令人恐懼、怪誕的組合，可說是噩夢和諷刺的素材。

華萊士和艾森斯坦記錄下這些對公務體系的敵意和費解，在相隔了近一世紀後，仍在社會科學領域中獲得廣泛共鳴。經濟學家譴責公務體系的適應性不足，資源分配效率低下，且有組織規模過度膨脹的趨勢。政治學家、社會學家和人類學家則批評公務體系偏袒菁英、抵抗變革、凌駕在民選官員之上，並有被特定利益左右的傾向。他們還譴責官僚忽視、疏遠甚至貶低其底下的公務員，以及本應作為服務對象的公民。更甚，學者們已指出與公務機關接觸的民眾可能遭到忽視、被疏遠，甚至被理應服務民眾的公務人員貶低。這種遭遇可能助長社會地位差異擴大，並阻止公民成為政治生活的積極參與者。正如查爾斯．古賽爾（Charles Goodsell）所言：「公務體系在制度上被視為消耗經濟、危害民主、壓抑個人的，而且可能具有邪惡的特質。其不僅被右翼的市場競爭論和公共選擇理論者非議；亦受左派的馬克思主義、批判理論與後現代主義者譴責。」

即使是那些對公務體系正向看待的人，也覺得被迫必須在此立論上進行研究。就像我一樣，明知公務機關已經名譽掃地，研究只是為了解釋原因，或者挑戰通說的正確性。彼得．布勞（Peter Blau）在其經典作品《現代社會中的公務體系》（Bureaucracy in Modern Society）中以「那個愚蠢的公務員！」開場。他接著訴求讀者的同情：「誰不曾在某一刻有過這種感覺？我們從一個公務員被轉介給另一個，卻仍得不到我們想要的資訊；必須填寫冗長的文件，還一式六份，卻只因為我們的『t』忘了撇那一橫或『i』少點那一點，文件就被退回；我們的申請因某個技術性問題遭拒──這就是我們對公務體系的印象。」

絕大多數公務體系批評者的共同點，除了他們表達的憤慨外，就是他們的立論基礎：即華萊士所說的，就民眾的立場而言──他們無可避免地將遭遇某種麻煩。然而，這些批評者常忽略的是故事另一面，即這實境秀中公務員的觀點。我們知道民眾經常認為公務體系是緩慢、反應遲鈍、羞辱人、專橫的，但從公務體系內部來看是什麼樣子？在那些在毫無表情的面具之下，或在那些經常被譏沒有生命的漫畫臉孔背後，又是什麼樣的境況？我們知道公民如何看待政府，但政府又如何看待其公民呢？

這個問題帶我們進入了基層公務員的世界──社工、警察、輔導員和教師負責提供公共服務和執法，因此在一般民眾眼中，他們實際上代表著政府的形象。而這些公務員卻陷入了困境。公共政策的妥適實行取決於公務員抉擇作為有感知的道德主體（sensible moral agent）的能力。他們可以解釋模稜兩可的指令，在價值觀衝突之間做出妥協，並對有限的資源做優先排序。然而，他們必須在一個別具挑戰的職場環境中運作，這個環境隨著時間的推移，往往會侵蝕和削弱其道德感知。公務機關依賴基層公務員的道德主體（moral agency），卻同時在破壞這種主體性。

這本書旨在探討導致這種困境的因素，並提供解決之道，聚焦在基層公務員日常工作的體驗，他們對角色和責任的理解如何受到周圍環境的影響，以及其行為和自我理解是否與我們期望的規範價值（normative value）相符，即民主國家應該如何對待人民。

以下篇幅廣泛引用了政治學家、社會學家和人類學家的實證研究，以及我在美國東北部一個大城市裡致力消除貧困的公務機構──諾維爾社區發展中心（Norville Community Development Initiative，NCDI）──以接待員的身分，做了八個月的田野調查。我更改了機構名和城市名，並使用化名保護工作人員的隱私。當我開始爬梳這些田野調查的資料時，可以明顯觀察到這些資料勾勒出公務員生活的景象，比起從外部觀察時所見，這些公務單位變得更加靈活、彈性，對偶發事件也更加開放。公務員必須遵循的規則和法規架構可能並不像外界看來那般嚴格，且留有相當大的裁量空間。這種裁量權（discretion）讓公務員得以發展並展現不同的工作風格。

華萊士以一個受規則約束的機械比喻：公務體系是一整組井然有序的活動零件，以冰冷、重複且不加思考的方式運作，與接下來我在第一組田野筆記中描繪的形象成了對比。

我到職日被分派的任務聽起來很簡單。我要協助主接待員德尚恩（DeShawn）負責接待引導。德尚恩給我的指示很簡短：「就說『早安，歡迎來到諾維爾服務中心，您有預約嗎？』如果有，就查一下對方和誰預約，請他們填一份基本資料，然後帶他們進入另一間等候室。接著，走到辦公區通知個案承辦人員民眾已經到達。如果民眾沒預約，請他們來找我，我會再幫忙安排時段。」他告訴我，這是一個熟悉、了解辦公室和民眾的好方法。

在那接下來的八個月裡，我與這個接待區休戚與共，接待區位於諾維爾一座三層樓建築的一樓，而該大樓座落在以低收入和非裔美國人為主的社區。接待區有七排整齊排列的塑膠椅，面向櫃檯負責人的辦公桌，空間寬敞且乾淨整潔。這邊也有一個小走廊，通往另一間等候室和個案承辦人員的辦公室。牆壁呈淡綠色，採用日光燈照明。

這個中心是諾維爾市最大的扶貧機構之一，協助低收入戶申請食物券、公共住宅、燃料補助、所得稅抵免、幼兒啟蒙教育以及公民身分。這裡曾經是州政府的非營利承包商，大部分的資金都來自聯邦補助──這種形式自一九八○年代以來變得愈來愈普遍。

我當天早上八點半左右就準備好，如中心主任要求，穿好正裝（他在電話中告訴我：「我們必須展現出良好形象。」）。我覺得穿正裝不舒服──這是我大學畢業後在曼哈頓擔任管理顧問工作兩年的舊套裝──，我記得當時心想，窄版領帶可能會讓我露餡，破壞我試圖假裝是一般志工的計畫。

早上九點，第一批民眾開始進來。我事前就演練了我的例行工作，起初一切都進展順利。我以為一切都在掌控之中，但很快就出現了第一個情況：一位年邁的非裔美籍女士向我問了問題。我當下覺得又新奇又恐慌，因為我發現先前得到的簡短指示並沒讓我為這類突發事件做好準備。我試著引導她到德尚恩那裡，但德尚恩正在跟其他人講電話。在我決定怎麼做前，另外兩位民眾又進入辦公室，並試圖與我對上眼。其中一人遞給我一封信，並說：「約翰要我再來找他。這很緊急，我需要和他談。」另一個人要求使用中心的影印機──「他們一直都讓我用。」他指著仍在通話中的德尚恩說。在我察覺之前，我發現自己在接待區、個案承辦人員辦公室和影印機之間來回奔波。

而這段時間裡，不斷有新民眾進來。有幾個民眾同時抵達，有些帶小孩來的民眾不願遵守接待區和辦公室之間的微妙分界，也有些民眾手機交談的音量過大而被要求降低音量，還有些民眾想要使用傳真機和洗手間，彷彿所有人同時都在對我說話。就連我的同事也開始請我幫忙了：德尚恩要我幫他影印文件、在他離開辦公桌時幫忙接電話。其他人也要我把文件送到大樓裡的各個辦公室。當我在民眾、電話、傳真機和同事之間來回奔走，盡力填補德尚恩沒提點到的內容時，從某個時刻開始，我發現我忘了微笑。

就在那時，我也開始明白當天稍早主任提到的一個重要資訊。當時是「燃料補助季」（fuel assistance）的開始，是每年的忙碌期間之一。而因為個案承辦人員的工作量已超載，當天早上，辦公室停止受理臨櫃諮詢。大多數民眾不知情，並在沒有預約的情況下到現場，希望能跑完書面流程。我後來發現，許多人都是特地請假跑來辦事。那天真不是個當接待員的好日子。

我只能逐一向民眾說明：「很抱歉，今天暫時無法提供服務，我們不受理臨櫃業務。您是否想再擇日預約呢？」聽見我的話後，我看到他們臉上流露出一種被欺騙和克制住憤怒的表情──像是內心在掙扎，一方面想要宣洩他們的挫折感，另一方面又擔心得罪我，他們需要燃料來挺過東北部的寒冬，而我是其中關鍵的中間人。其中有位民眾──一位中年白人男子，穿著沾滿油漆的寬鬆牛仔褲、寬鬆夾克、臉上有疤，拖著兩個尖叫的孩子，一隻手牽著一個──在當下徹底失控，氣急敗壞地對我大吼：「你是認真的嗎？你在給老子開什麼玩笑！」我忽然意識到他站離我很近，而我們之間完全沒有任何防護分隔措施。我再次回想起當天繫的那條窄版領帶，還有我當時看起來該有多可笑。

那時我感受到被三種不同的衝動牽制。第一種是同情的衝動。我能理解那位氣急敗壞的民眾為何感到挫折。我當時曾想過要暫時擱置其他任務，專心處理他的申請，但我不知道該怎麼幫忙。但如果這樣做的話，其他那些克制住情緒的民眾呢？只因為他們沒有提高音量，就應該忽略他們的需求嗎？ 我的第二種衝動與第一種完全相反。我覺得有必要重新建立我的權威，並且奪回對情況的掌控權。當時等候室裡有幾位民眾，我不能讓我們的互動演變成「看誰最大聲」的情況。也許我應該找個方法讓個案守規矩？但我當時立即修正了我的想法。我認為我的工作並不是約束民眾。我記得在第一次電話面試時，人員告訴我，當民眾被其他單位全數拒絕時，這個中心是他們最後能尋求幫助的地方。

所以我向第三種衝動屈服了。我安慰自己說，民眾的憤怒並不是針對我，而我應該繼續工作，就好像什麼事都沒有發生過一樣。在當時的狀況下，只能「多幫一個是一個」：我雖然幫不了他，但如果我有挺住，盡可能加速工作效率，或許就能幫到更多人。於是我面無表情地看著他說：「對不起，我只是在做分內之事。」然後繼續進行下一個任務。我記得當時聽到這些話從我的嘴裡說出來時，我感到非常震驚。而當時才剛開工不到三小時。我安慰自己，想著其實我也沒有其他能為他做的。

然而，那種無能為力還有不用再承擔民眾情緒的心理解脫，在當天下午稍早時就消失了。其中一位專案經理寶琳娜（Paulina）來到接待區找我，並告訴我她的一位個案沒有出現（她解釋說：「這種事經常發生。」）。她告訴我，如果有人沒預約就到現場，而如果我認為他們需要跟個案承辦人員會面，可以放心來找她，她或許可以協助他們。

「如果我認為他們需要跟個案承辦人員會面？」在這個情況下，我從一個一般的公務執行者變成守門員，具備實際的裁量權，即便我的裁量權有限。我很快就發現，我也可以像那天稍早一樣，宣稱自己只是在「做我分內之事」來包裝成我的裁量權。

在諾維爾服務中心擔任志工的八個月裡，我對該工作有更多的了解，與民眾互動也更加自在。透過與同事在檯面下的對話，以及融入組織文化的過程，我對做出裁量決策時該使用什麼標準也變得更加明確。但是模糊的部分並沒有完全消失，而我從同事們那邊得到的建議也有很多出入。但很快地，我發現他們有不同的工作風格時，最終是由我來決定要聽誰的話。

我在工作第一天經歷的基本考驗──如何在對職業倫理負責且心理上能持續承受的情況下，適應角色的需求──貫串了整個田野調查期間。我知道我必須對所有民眾一視同仁，我的上級主管和同事們也這樣提醒我：必須盡可能快速回應民眾需求、表現尊重和深思熟慮，並盡我所能有效率地處理他們的案件。但我怎能同時做到這些事呢？我要怎麼做才能對所有人都保持關注，而不會屈服於我經歷的三種衝動──過度同情、嚴酷無情或置身事外？接下來是對這個問題的探討──從我上班的第一天起，這個問題就一直追著我跑。而成千上萬的基層公務員，每天都得為此問題提出解答。